经过4年的等待之后,首部关于政府投资的综合性行政法规——《政府投资条例》有了新的进展。

据参与《政府投资条例(草案)》(下称《草案》)研讨的专家透露,国务院法制办近期将修改完成《草案》,并会向中央各部门和地方征求意见。如果进展顺利,《草案》有望由国务院有关部门在年内审议通过。

随着经济体制改革和法制建设的发展,我国政府投资法也在逐步建立和完善,但与建立完善的政府投资法律体系的目标尚有很大差距。

这部旨在完善政府投资机制、规范政府投资行为的行政法规,将会促进政府投资法治化。

长期以来,缺少法制规范,劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”屡禁不止。专家认为,即将出台的《政府投资条例》对此会遏制。

首部政府投资法规

改革开放以来,政府投资数额不断上升,对经济发展的作用越来越大。以至于“投资、消费、出口”,被称为拉动中国经济的三驾马车。

近年来,中央政府预算内的投资资金保持在1万多亿元的规模。2008年全球性金融危机爆发,当年中国政府推出4万亿投资计划以及一系列扩大内需的刺激措施。

巨额的政府投资对宏观经济调控,引导和刺激经济发挥了重要作用。随着经济体制改革和法制建设的发展,我国政府投资法也在逐步建立和完善。但与建立完善的政府投资法律体系的目标尚有很大差距。

财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,至今尚没有制定一部有关政府投资的综合性基本法律,甚至连一部综合性的行政法规都没有,调整政府投资关系的法律规定分散在《预算法》《农业法》和国务院有关投资的规定等相关的部门法律法规中,导致政府投资法制系统性、科学性不强,法律的协调性不够。

这使得长期以来,政府投资管理的主要依据是政府文件和各部门、各地方政府规章,导致政府投资缺乏严格的规范管理,随意性较大。劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”大量出现。

为此,各界多次呼吁尽快制定政府投资基本法,规范政府投资行为。

作为首部关于政府投资的综合性行政法规的《政府投资条例》(下称《条例》),由国家发改委负责起草。旨在从界定政府投资范围、健全投资决策机制、严格责任追究等方面确立政府投资管理的基本制度。

《条例》的起草工作可谓一波三折。其最初的版本2001年就已出台,至今已经过六次修改。

2010年1月,国务院法制办在其官网公布了《政府投资条例(征求意见稿)》,征求社会各界的意见。征求意见稿公布之后争议较大,多位学者和一些政府部门持否定态度。

国务院法制办听取各方面的意见之后,与国家发改委、中央纪委监察部等部门多次研究修改,形成了《草案》。

据参与《草案》研讨的专家透露,国务院法制办近期将修改完成《草案》,并会向中央各部门和地方征求意见。如果进展顺利,《草案》有望在年内审议通过。

根据《立法法》规定,行政法规草案由国务院常务会议审议,或者由国务院审批。

加强追责

据参与《草案》研讨的专家透露,与2010年的征求意见稿相比,《草案》修改幅度非常大。

比如,对于政府投资,《草案》规定为“使用政府预算资金进行的固定资产投资建设活动”;而“征求意见稿”规定为,在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动。政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。

施正文认为,对于政府投资的定义变化,体现了全口径预算的理念。

十八大报告中提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。 8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议通过了《预算法》修正案, 全口径预算被认为是该法最大的亮点。所谓全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理,其目标定位于构建一个覆盖所有收支,不存在游离于预算外的政府收支,是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。

全口径预算不仅规范了财政资金,还涉及大量地方政府事权的规范,将会遏制地方政府只顾政绩而不顾百姓真正需要的乱花钱现象。

长期以来问责机制缺失,导致政府投资乱象丛生,造成劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和领导拍脑袋的“首长工程”屡禁不止;违规乱审批造成重复建设和产能严重过剩。

这不但浪费了大量宝贵的公共资金,还留下诸多的重大隐患,有的工程建设中质量事故频发,项目建成后成为“豆腐渣工程”。

施正文认为,2010年的征求意见稿重大缺陷之一,就是对问责条款的规定过于含糊,没有细化投资管理部门的责任和义务。

为此,《草案》增加了政府投资的责任追究的内容。对政府项目审批部门工作人员违反规定审批项目的法律责任作了规定。此外,《草案》对项目单位、项目建设单位、工程咨询机构等违反条例规定行为的法律责任也做了规定。

对于责任追究的法律责任,不但规定承担行政责任,依法给予处分,情节严重构成犯罪的,还要依法追究刑事责任。

施正文建议,完善政府投资法律责任制度,需要建立和完善行政、民事、刑事等多种政府投资法律责任制度。特别是追责的标准要明晰化,不要使用“有关部门”“有关规定”“依法”“重大质量事故”等模糊词语。

长期以来,政府投资体制上存在多头管理的问题。

中央投资项目的审批权原则上属于国家发改委,但实际上审批权分散。在农业、科技、水利、环保等工程领域都由其主管部委审批。在地方层面,地方政府投资项目的审批权主要在地方政府。

据参与《草案》研讨的专家透露,对此问题,《草案》修改过程中曾经过研究,但是因各部门的意见还不一致,《草案》没有改变现行各部门对政府投资的职责分工。

施正文建议,要改革和明确政府投资体制,合理划分各级政府投资的职责、规模、范围、结构和布局。